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美国税改渐行渐近,影响是轻是重?

港股 2017年12月20日

本月初美国参议院以51:49通过了税改法案,经过两周的讨论,15日参众两院形成了最终版税改方案,距最终提交特朗普签字仅一步之遥。那么,税改方案的通过意味着什么?有哪些内容?未来美国税改又会有哪些影响?

税改渐行渐近,颁布一步之遥。本月初参议院的税改法案通过,而在两周的快速协调讨论后,参众两院形成了最终版本法案,并将在本周进行投票,如均通过,将提交总统签字颁布。特朗普上台以后,政策推进屡屡受挫,如果减税法案此番得以通过实施,将是最重要的一项成果,对特朗普和共和党至为关键。预计乐观情形下税改法案将在今年圣诞节前颁布。

方案一改再改,终达最终版本。对比参众两院版本和协商后的最终版本,除了大企业所得税的生效时间以外,大部分条款与参议院通过版本一致。而对比现行版本,最终版本在企业税方面:将大企业所得税率从35%大幅下调到21%,并且在2018年生效;允许企业对设备投资进行一次性费用处理而不是成本摊销,将企业海外回流利润的所得税率从35%下降到15.5%-8%。在个税方面:提高了个税免征额、儿童税收抵扣额、遗产税起征点并将医疗费用抵扣部分扩大,同时还降低了各等级个税税率。但是对小企业所得税、个人税收等级划分、是否废除遗产税方面,最终版本没有在现行版本上作出重大改变。

短期的作用:减税刺激经济。理论上减税能刺激经济增长。历史上,里根和小布什的减税也都伴随着发生了经济的回升,并且都出现了企业利润和投资增速加快、居民消费支出同比反弹。本次法案对企业税的影响主要体现在:第一,企业所得税率的调整提升企业利润。结合美国税务政策中心(TPC)的测算,大企业所得税率如果下调至21%,未来十年或可减少企业应缴税额近2万亿美元。第二,设备投资费用化,或将对企业短期投资有较强促进。当前美国的企业利润和设备投资已有反弹,未来税改或将在短期进一步助力美国的设备投资回升。第三,降低海外回流利润的税率吸引资金回国投资。汇回利润所得税率下降叠加美国投资收益上升,企业有动力将海外留存利润汇回以扩大本国投资。对个税的影响特点是:涉及大多数美国人,但对富人减税力度更大。据TPC测算,到19年减税将使美国个人平均税后收入提升1.6%,收入末20%的人提升0.3%,而收入前20%的人提升2.2%。当前美国贫富差距仍大,此次税改或进一步加剧分化,因而提升居民消费效果有限。

长期的问题:债务赤字制约。减税也不是万能灵药,其另一面对应着政府收入减少,赤字和债务攀升,大幅减税的可持续性面临考验。08年后美国政府债务规模大增,联邦政府债务率从07年的56%升至16年的99%,远高于前两轮大减税时50%左右的水平。赤字率虽较次贷危机刚结束时的9.8%大降,但16年也仍有3.2%,特朗普减税在财政上受到更大掣肘。虽然理论上可以通过提高经济增速、扩大税基来弥补,但能否实现还有待检验。

中国如何应对?降费改革提质!我国广义宏观税负在中等水平,但考虑到经济发展阶段和福利政策,税负又显得偏高。一方面我国非税收收入占比高达47%,仍有降低空间。另一方面我国税收收入中增值税也仍有简化空间。未来唯有加快国内改革,激发效率和活力,鼓励创新和产业升级,才能推动经济可持续、高质量的增长!

原文如下

本月初美国参议院以51:49通过了税改法案,经过两周的讨论,15日参众两院形成了最终版税改方案,距最终提交特朗普签字仅一步之遥。那么,税改方案的通过意味着什么?主要有哪些内容?未来美国税改又会有哪些影响?

1.税改渐行渐近,颁布一步之遥

最终税改方案的形成,预示着特朗普税改距离落地仅一步之遥。按照美国的立法流程,税改法案需要经国会参、众两院投票。上周参众两院形成了最终版税改方案,意味着两院对税改方案已达成一致,本周二众议院将对法案进行表决,随后呈交参议院进行表决。如果这一步也顺利通过,那么最终确定的税改法案将提交总统特朗普签字,正式颁布推行。

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这一刻的到来对于特朗普可以说是期待已久。共和党政府历来将减税作为其执政的关键议题,而“大规模减税”也是特朗普在竞选期间重要的经济口号和政治承诺。但特朗普上台以后,其政策的推进却屡屡受挫,无论是贸易谈判还是基建计划,目前都尚未有实质性进展。

而特朗普上台至今已近一年,明年国会也将面临中期选举,如果减税法案此时能够得以通过和实施,将是本届美国政府推进的最重要的一项成果,对于提振特朗普政府和共和党支持率,显得至为关键。因此,我们预计,就目前税改进展情况来看,税改法案有望在今年圣诞节前颁布。

2.方案一改再改,终达最终版本

作为特朗普新政的一项“标志性”法案,税改计划在推进中接受了一定程度的妥协,以换取进度的顺利。白宫在今年9月就已发布一个关于税改具体内容的框架文件,此后的法案制定也皆由此展开。但对比9月公布的框架,参众两院版本均在一些重要的方面做出了妥协,例如:针对企业税方面,参议院提出大企业所得税率降低推迟到2019年生效,同时两个版本均建议适当收取海外回流利润的所得税。针对个人税方面,众议院版本和参议院版本分别将税收等级从3档增加到4档和7档,同时参议院版本保留了遗产税但提高起征点。

而对比早前的参众两院版本和协商后的最终版本,除了大企业所得税的生效时间以外,大部分条款与参议院通过版本一致。具体来看,在利率税收抵扣、设备投资费用化、个人所得税抵扣等方面,最终版本与两院版本较为一致。而在参议院版本和众议院版本分歧较大的个人税收等级划分、遗产税废除、小企业税率方面,最终版本均采用参议院版本,并且海外回流利润税率较两个版本有进一步的提高。但是,最终版本设定大企业所得税率下调在2018年生效,这说明特朗普政府利用在其它分歧上的妥协换取了关键问题的通过。

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目前税改的下一步,是众议院和参议院基于协调后的最终版本分别进行投票,若两院均投票通过,则税改法案将由总统签字生效。因此,此次的最终版本大概率就是未来即将推行的税改法案,下面我们对最终版本和现行版本进行详细比较,以提前获取可能存在哪些重大变化。

企业税方面,最终版本相比于现行版本在大企业所得税率、设备投资费用化以及海外回流利润税率上有重大突破。具体来看,税改法案将大企业所得税率从35%大幅下调到21%,并且在2018年生效;允许企业对设备投资进行一次性费用处理而不是成本摊销,将企业海外回流利润的所得税率从35%下降到15.5%-8%。

但是最终版本针对小企业所得税的变化不大,现行版本是对小企业按照个人所得税征收;而最终版本仅仅将税前抵扣提高到20%。同时,最终版本还收紧了部分税收优惠。例如,现行版本规定企业按照实际利息支出进行抵扣,而最终版本设定了企业利息抵扣上限。

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而在个税部分,最终版本相比于现行版本对税收起征点和税前抵扣项进行了调整。具体来看,最终版本将个税免征额从个人6350美元,家庭12700美元分别提高到个人12000美元,家庭24000美元;将儿童税收抵扣额从1000美元提高到2000美元;将遗产税起征点从550万美元提高到1100万美元;将医疗费用抵扣部分扩大等等。

但是实际上最终版本在部分重点问题上做出了妥协。具体来说,9月版本和众议院版本分别将个人税收等级划分下降到3档和4档,但是最终版本维持了目前的7档水平,仅对税率进行了下调。此外,9月版本和众议院版本提出废除遗产税,而最终版本与参议院版本一样保留了遗产税。

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3.短期的作用:减税刺激经济

那么此次的减税措施会对经济带来哪些影响?我们将结合美国历史上几次减税时期的经济表现进行分析。

80年代以来主要的减税有:里根推动的《经济复兴法案》(1981)和《税制改革法案》(1986),以及小布什推动的《经济增长与减税协调法案》(2001)、《增加就业和援助雇工法案》(2002)、《就业与增长税收减免协调法案》(2003)。老布什、克林顿和奥巴马任内虽然也推出税改措施,但实际上更侧重增税与减税并举的结构调整。因而我们主要结合考察里根和小布什时期的减税,来分析税改的效果。

总体而言,理论上减税短期能够起到激发经济增长的作用,而历史上,里根和小布什的减税也都伴随着发生了经济的回升。这两个阶段美国经济分别处于滞胀和科网泡沫破灭之后,减税促进了经济反弹。82-86年,美国联邦财政收入占GDP比重从18.6%降至17.0%,而GDP增速则从-1.9%反弹至3.5%。而02-04年,美国财政收入占GDP比重从17.0%降到15.6%,GDP 同比也从1.8%升至3.8%。

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3.1企业税:提振企业利润,促进投资增加

从历史看,对企业减税有助于提振企业利润和促进投资。86年10月企业税率降低后,次年企业利润同比从-23%跃升至30%,而02年3月的法案通过后,当年的企业利润增速也从-6%跃升至38%,因而这两个时期的减税对于企业盈利起到了提振作用。同时,对设备投资的抵扣也促进了企业投资,84年美国私人投资增速飙升,之后虽因当年再度加税而回落,但也高于减税前的水平,而小布什时期,减税措施同样支撑私人投资增速提升,从02年的-3.5%回升至05年的6.8%。

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再来看此次税改方案,影响主要体现在以下几个方面:

第一,企业所得税率的调整同样会对企业税后利润带来直接提升。根据此前美国税务政策中心(TPC)公布的报告测算,如果大企业所得税率下调至20%,那么未来十年可以减少企业应缴税额近2万亿美元。而根据目前的最终版本来看,大企业所得税率将下调至21%,未来税改方案对大企业的减税效果将接近但略低于2万亿美元。

第二,设备投资费用化,或将对企业短期投资有较强促进。设备投资费用化是指企业的设备投资可以按照当年一次性费用进行处理,从而能够减少企业当年的应税所得,短期内能够促进企业扩大设备投资。而前面提到的所得税率下降增加了企业利润率,也能够促进企业扩大生产规模,增加相应投资。但值得注意的是,投资费用化并不完全等同于减免,尽管短期企业缴税减少,但之后几年企业则会因为折旧抵扣减少而增加缴税,因此不一定具有长期效应。当前复苏背景下,美国的企业利润和设备投资已有反弹,未来税改或将在短期进一步助力美国的设备投资回升。

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此外,降低海外回流利润的税率也能够吸引资金回流。目前美国企业的海外利润汇回需要交纳35%的所得税,因此很多企业选择将利润留在海外。一旦汇回利润所得税率下降叠加美国投资收益上升,企业就有动力将海外留存利润汇回、甚至进而扩大本国投资。同时,美国加息、缩表也在稳步推进,将共同吸引海外资本回流美国。

3.2个人税:富人更加受益,消费刺激渐弱

历史上,里根和小布什对个人减税,刺激了居民的消费支出。里根时期81-86年个税收入占GDP之比从9.1%下降到7.7%,同时期个人消费支出增速则从1.5%增长到4.2%。小布什任内01-04年个税占GDP比重从9.4%降到6.7%,个人消费支出则从2.5%升至3.8%。

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这两次减税都有个特点,就是对富人的减税力度更大。尤其是里根81年减税对高收入者的最高边际税率从70%大幅降至50%。79年到04年,收入前20%的人收入占比提升了5个百分点,而收入末20%的人收入占比却下降了1个百分点。

但高收入者的边际消费倾向低于中低收入者,因而随着美国贫富差距拉大,个税下调对消费的拉动效果在减弱。比较可以发现,虽然小布什时期美国联邦个税收入占GDP的比重较里根时期下降幅度更大,但个人消费支出增速的回升幅度却更小。

而特朗普的税改方案同样对富人的减税力度更大。此次的法案将个税的税前免征额提高了约一倍,同时也提高了部分个税的抵免额,涉及大多数美国人;但遗产税提高起征点和降低最高税率,又对富人更有利。根据美国税务政策中心(TPC)对此前参议院版本法案的测算,到2019年减税将使美国个人平均税后收入提升1.6%,且收入越高获得减税幅度越大,收入末20%的人仅因减税增加税后收入0.3%,而收入前20%的人税后收入将增加2.2%。从这个角度看,当前美国贫富差距仍大,而此次税改或进一步加剧分化,那么虽然减税增加居民税后收入,能提升居民消费,但整体效果也将有限。

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4.长期的问题:债务赤字制约

减税也不是经济的万能灵药,作为宽松财政的刺激措施,其另一面则是政府收入减少,赤字和债务攀升。大幅减税的同时,如果不削减政府开支,那么必然导致赤字高增,最终政府债务规模增加,甚至不得不重新加税。实际上里根81年减税之后也不是一帆风顺,82年美国经济二次衰退,迫于财政的压力,里根84年对企业重新加税。而里根之后上台的老布什,虽然同为共和党、并且竞选时也宣称减税,但在前期减税和战争等因素导致的巨额赤字面前,也在91年通过了增税法案。

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对特朗普来说,其包括减税在内的财政宽松政策,同样面临着政府赤字和债务问题的制约。根据TPC的测算,此前参议院版本的税改法案短期内或提高美国18年GDP增速0.6个百分点左右,但大幅减税的可持续性将面临考验。与里根和小布什相比,特朗普在财政上受到的掣肘更大。08年后美国为走出危机,政府债务规模大幅增加,联邦政府债务率从56%飙升至16年的99%,远高于之前两轮大减税时期50%左右的水平。赤字率虽较次贷危机刚结束时的9.8%大为降低,但16年也仍有3.2%。

虽然理论上可以通过提高经济增速、扩大税基来弥补税率降低带来的财政收入减少,但能否如愿实现还有待检验。根据美国国会预算办公室(CBO)按此前参议院税改法案的测算,税改实施的前五年,将增加9000亿美元以上的赤字,税改的十年后则增加政府赤字约1.5万亿美元。因此长期来看,不排除受制于赤字,而重新结构性增税的可能性。

5.中国如何应对?降费改革提质!

那么美国减税对中国有何影响?是否也会促使中国跟随减税呢?我们不妨先看一下中国的税负现状和结构。

整体上,我国广义宏观税负处于中等水平。以公共财政收入、政府性基金收入、社保基金收入、国有资本经营收入之和计算中国的广义税负,我们发现2015年我国广义宏观税负占GDP的比重达34%,不仅高于印度、墨西哥、印尼等新兴经济体,甚至与日本、瑞士、美国等发达国家相当。虽然从税负的绝对数字看,我国处于中等水平,但考虑到可比国家的经济发展阶段和福利政策,这一税负水平又显得略高。

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从广义税负来看,造成这一现象的主要原因在于我国的非税收收入占比过高。2015年我国全年23.3万亿的政府收入中,只有12.5万亿是税收收入,预算内的非税收入2.7万亿,政府性基金收入4.2万亿,社保基金收入3.6万亿(扣除财政补贴)、国有资本经营收入0.26万亿,非税收收入占政府收入的比重高达47%,仅次于巴西,远高于其他国家。

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而企业又承担了绝大部分的政府非税收入,因此“降费减负”将有助于减轻企业负担,激发企业活力。在美国推动大幅减税,吸引资本和企业的背景下,我们固然不应该开启恶性竞争性减税,但清理各种不合理、重复性收费,规范基金和行政事业性收费项目的必要性也更加凸显。

而从税收结构来看,我国对企业的税收以间接税为主。16年我国税收收入中的间接税占比60%,而大多数发达国家直接税为主,间接税的优势是征收成本低,在新兴经济体中比重较高。我国间接税中最主要的是增值税。比较全球主要国家可以发现,美国等少数国家或地区不设增值税,而对终端销售征税。在征收增值税的国家中,我国17%的基本税率处于中等水平,不过,高于我国的大多是英国、法国、德国、芬兰等欧洲高福利国家,而亚洲国家的增值税税率大多不超过10%。并且,我国增值税税率一共设置了4档,与国际上主流的1-2档相比也存在简化的空间。

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而税收也不是决定对企业和资本吸引力的唯一因素,市场、劳动力、制度环境、产业配套、自然资源等等也都是重要的条件,通过提高经济供给侧要素的效率,提升综合竞争力才是最根本的。对我国而言,当前金融市场关注的是“去杠杆、防风险”,经济更加关注“补短板”,因为只有这样才能摆脱以往过度依赖地产和基建拉动经济的模式,切换到更加平衡、更加充分的发展道路。未来也唯有加快国内改革,激发效率和活力,鼓励创新和产业升级,才能推动经济可持续、高质量的增长!


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